Pod lupą NIK znalazły się działania z zakresu marketingu terytorialnego podejmowane przez urzędy tych miast w latach 2011-2013. Kontrolerzy sprawdzali „przygotowanie organizacyjne i dokumentacyjno-planistyczne do prowadzenia marketingu terytorialnego, stopień osiągania zakładanych celów i uzyskiwanych efektów działań promocyjnych oraz przestrzeganie w działalności promocyjnej przepisów prawa, przyjętych procedur i dokumentów wyznaczających strategię marketingową”.
Kontrolerzy przychylnie wyrażali się o działaniach marketingowych podejmowanych przez badane miasta, wskazali również na nieprawidłowości towarzyszące ich realizacji. Po części winą za ten stan rzeczy obarczać należy brak odpowiednich regulacji prawnych, w dużej mierze jednak była to zasługa samych samorządowców.
Za pozytywne zjawisko uznano m.in. to, że samorządowcy coraz częściej postrzegają zarządzanie miastami, gminami – a więc również podejmowanie działań marketingowych wpływających na zwiększanie potencjału gospodarczego oraz kapitału społecznego na danym terenie – jako proces, na który trzeba patrzeć w wieloletniej perspektywie. Namacalnym dowodem tego trendu był fakt posiadania przez wszystkie badane samorządy dokumentów strategicznych zawierających analizę potrzeb i plany rozwoju jednostek. Połowa z miast przygotowała dodatkowo strategie promocji.
Oba rodzaje dokumentów tworzone były, mimo że przepisy ustaw nie nakładają na jednostki takiego obowiązku. Jak tłumaczą autorzy raportu, posiadanie wieloletnich strategii rozwoju zaczyna być utożsamiane ze skutecznym i efektywnym zarządzaniem miastami, gminami. – Do historii przechodzą pasywne postawy władz samorządowych wobec problemów kształtowania procesów rozwojowych w przyszłości, oparte na podejściu bieżącym, zwanym potocznie działaniem od budżetu do budżetu – czytamy w dokumencie.
Na tym kończy się krótka lista pochwał, jaką pod adresem kontrolowanych miast przedstawia NIK. Nieprawidłowości jest więcej. Pierwsza z nich ma związek z kwotą 370 mln zł. Jest to suma szacunkowa, która nie odpowiada rzeczywistym wydatkom poniesionym przez urzędy miast na cele promocyjne. Jak wynika z raportu, w połowie kontrolowanych miast realizowane projekty z obszaru promocji nie były klasyfikowane w dziale 750 i rozdziale 75075 Promocja jednostek samorządu terytorialnego, ale w innych działach. Przepisy dotyczące klasyfikowania wydatków na promocję pozwalają na stosunkowo dużą dowolność w ich księgowaniu.
NIK sugeruje, że do rozbieżności dochodzić może też często z powodu niedokładnie zdefiniowanego w prawie pojęcia „promocji”, które prowadzi do dużej dowolności w doborze działań uznawanych za marketingowe czy ich późniejszym klasyfikowaniu.
Innym problemem jest mała precyzyjność samych dokumentów strategicznych. Strategiom promocji (lub innym aktom zwierającym plany działań marketingowych miasta) brakowało (lub były nieprecyzyjne określone) obiektywnych mierników efektywności, które badałyby skuteczność prowadzonych działań i ustalenia konkretnych, wymiernych celów, jakie przy pomocy tych działań miałyby być osiągnięte.
W kilku przypadkach dokumenty te nie podlegały też weryfikacji pod kątem ich aktualności czy dopasowania do zmieniających się okoliczności. W efekcie, przy tak mało konkretnie wyznaczonych zadaniach i kryteriach ich oceny, trudne stawało się ustalenie, czy zakładane zamierzenia zostały osiągnięte lub czy efekty działań promocyjnych były współmierne do poniesionych nakładów. Brak takich ocen skutkuje dużą swobodą w ocenie i interpretacji postępu realizowania polityki marketingowej miasta, w konsekwencji może uniemożliwiać precyzyjne oszacowanie długofalowych celów strategii marketingowych.
Nieprawidłowości pojawiały się także w zakresie samego przeprowadzania działań promocyjnych. – W ponad połowie skontrolowanych przez nas miast, aż w ośmiu z czternastu przy udzielaniu zamówień na usługi promocyjne, w tym poprzez sport, nie przestrzegano przepisów ustawy o finansach publicznych i prawo zamówień publicznych – mówi Katarzyna Kopeć. To prowadziło do sytuacji, w których usługi promocyjne wykonywane były przez podmioty wybrane bez obowiązkowego przetargu, konkursy wyłaniające realizatora usług promocyjnych przeprowadzano z naruszeniem zasady zachowania uczciwej konkurencji czy nieprawidłowo oszacowywano wartość usług promocyjnych. Łącznie 12,5 proc. środków przeznaczonych na ten cel wydano z naruszeniem prawa.
Zaobserwowane nieprawidłowości nie są dla kontrolerów NIK zaskoczeniem. Do podobnych obserwacji doszli w czasie poprzedniej kontroli, w 2012 r. (badając działalność promocyjną miast w latach 2010-2011). Wcześniejszy raport również ujawnił, że jednostki samorządu terytorialnego, choć świadome potrzeby realizowania działań marketingowych, nie dokładają starań, by badać ich efektywność czy skuteczność, nieodpowiednio klasyfikują wydatki na promocję czy omijają prawo przy przekazywaniu podmiotom zewnętrznym usług promocyjnych.
Najpoważniejsza z punktu widzenia prawidłowego realizowania marketingu terytorialnego wydaje się kwestia braku potrzeby rzetelnej oceny działań. Taka postawa ma według dr Magdaleny Florek, eksperta w Europejskim Instytucie Marketingu Miejsc dwie przyczyny. – Po pierwsze miasta, gminy często nie mają świadomości tego, że działania promocyjne powinny być w jakiś sposób mierzone, chociażby po to, by wiedzieć, czy projekty, przedsięwzięcia, które są podejmowane spełniają zakładane cele. Jeśli jednostki podejmują się badania efektywności lub skuteczności, wykorzystują do tego nieodpowiednie mierniki. Otrzymują więc informację zwrotną o swoich działaniach, ale są one w rzeczywistości niemiarodajne-
-Druga przyczyna ma podłoże finansowe. Badania obrazujące skuteczność, efektywność powinny być realizowane przez osoby, instytucje mające fachową wiedzę na ten temat. W dodatku trzeba je okresowo powtarzać, wraz z realizacją kolejnych etapów strategii marketingowej. Takie badania są dość drogie. Wielu miast zwyczajnie na nie nie stać – mówi ekspert i przekonuje, że warto dokonywać takich analiz, ponieważ mogą nadać kierunek działaniom promocyjnym realizowanym przez miasto.
O sukcesie strategii promocji możemy mówić, gdy jesteśmy w stanie określić jej efekty. A te są często pokazywane jako integralny element tzw. success case studies, czyli studia przypadków miejsc, które osiągnęły sukces promocyjny. Mogą go potwierdzić, ponieważ są w stanie je ocenić. Zmierzone efekty dają z kolei przepustkę do dalszych działań, mogą stać się swego rodzaju dowodem na sens wydatkowania kolejnych środków w budżecie na aktywność promocyjną.
Magdalena Florek zaznacza, że mimo tych uchybień w ostatnich latach polskie miasta poczyniły znaczny postęp w zakresie realizacji marketingu terytorialnego i po ich działaniach widać, że mają coraz większą świadomość potrzeby kreowania marki. Nie ustępują w tym względzie innym miastom na świecie, które notabene również mają problemy z mierzeniem efektywności swoich działań. Być może z czasem i tu nastąpi poprawa.
Małgorzata Misiurek
