Fundusz jak ZUS?

Kształt przyszłych zabezpieczeń turystycznych właściwie zdominował całą dyskusję o turystyce – zarówno w zrzeszających branże organizacjach, mediach, jak i na zainteresowanych turystyką politycznych salonach. Póki co największym poparciem cieszy się pomysł o konieczności utworzenia funduszu gwarancyjnego. Fundusz taki opierałby się na wpływach z każdego wyjazdu. – Po spotkaniach z firmami turystycznymi okazało się, że jest zainteresowanie środowiska, żeby taki fundusz utworzyć – powiedziała 24 lipca minister Joanna Mucha dla Polskiego Radia. – To dawałoby większe gwarancje klientom, ale i firmy mogłyby poczuć się bezpieczniej – zapewniała minister. Dodała również, że kwota od każdego wyjazdu powinna mieścić się w widełkach od 10 zł do 10 euro. 

Drugi filar, natychmiast
Minister Joanna Mucha i wiceminister Katarzyna Sobierajska z MSiT spotkały się 16 lipca z ministrem finansów Jackiem Rostowskim i uzgodniły, w jakim kierunku pójdą zmiany jego rozporządzeń. – Zadaniem Ministerstwa Sportu i Turystyki jest dbanie o turystów, ale także o interes branży turystycznej – mówi Sobierajska. – Tu nie ma sprzeczności, bo brak pełnej ochrony konsumentów usług turystycznych bardzo psuje opinię o branży – dodaje. Ministerstwo Sportu i Turystyki proponuje wprowadzenie obligatoryjnego funduszu gwarancyjnego, ustawowo. Fundusz, z powodu trudnej sytuacji finansów publicznych, nie mógłby funkcjonować jako odrębny podmiot z osobną strukturą (zarządem). Wstępna propozycja dotyczy funduszu o charakterze przepływowym, którego zasoby finansowe są tworzone ze składek przedsiębiorców turystycznych (organizatorów i pośredników). Nie będzie to fundusz zarządzany. Fundusz byłby pozbawiony osobowości prawnej, nie byłby państwowym funduszem celowym, ale wyodrębnioną masą majątkową. Nadzór nad nim sprawowałby minister właściwy do spraw turystyki, a środkami z funduszu dysponowaliby właściwi marszałkowie województw jako organy, które uruchamiają stosowne procedury na wypadek ogłoszenia niewypłacalności przez biuro. Fundusz działałby jako II filar, a więc nie zastąpiłby obowiązujących przepisów, tylko stanowiłby element uzupełniający. Przy ministrze właściwym do spraw turystyki ma funkcjonować rada funduszu, składająca się z przedstawicieli branży turystycznej, a także ubezpieczeniowej czy bankowej.
Taka obligatoryjna opłata od każdej wycieczki wzbudza jednak sprzeciw znacznej części branży. Sprzeciw tak stary jak pomysł, który był już podnoszony od 27 lipca 2009 r. na konferencji prasowej w PAP. O jego odrzuceniu zadecydowały wówczas opinie kwestionujące nie tylko jego zasadność, ale i formę funkcjonowania. Teraz obawy sprzed trzech lat powróciły. Jednak mimo głosów sprzeciwu powstanie funduszu gwarancyjnego jest już niemal pewne. Dyskusyjny jest tylko jego kształt i kwoty, jakimi będzie operował. Konieczność kolejnego zabezpieczenia jest jednak dla wielu dowodem na to, że władze nie umieją egzekwować istniejącego już prawa, a zamiast tworzyć nowe – lepiej uszczelnić to już funkcjonujące. Paweł Niewiadomski, prezes PIT, po posiedzeniu sejmowej podkomisji ds. turystyki, w którym uczestniczył, powiedział: – Dyrektywa unijna 90/314, choć nakłada obowiązek pełnych zabezpieczeń na wypadek niewypłacalności, nie wyeliminuje upadłości, bo tego w gospodarce wolnorynkowej zrobić się nie da. Zabezpieczenia powinny wystarczyć na ściągnięcie turystów do kraju oraz na pełny zwrot przedpłat za niewykorzystane usługi. Po ostatniej nowelizacji ustawy końcową fazę – pisanie rozporządzeń – przeprowadzono na chybcika. Teraz trzeba wszystko spokojnie przedyskutować, by zaproponować dobre rozwiązania, uszczelniające system. – MSiT proponuje „fundusz przepływowy” – cokolwiek to znaczy, nie będzie to fundusz zarządzany, a więc instytucja, która mogłaby sprawdzać standing finansowy podmiotu czy prawidłowość deklarowanych sum. Kwoty wpłacane od każdej sprzedanej imprezy spoczną bezczynnie na jakimś koncie, by czekać na chwilę, gdy się przydadzą. Nie wydaje się to w tej chwili najlepszym rozwiązaniem, choć oczywiście nad każdą propozycją warto się zastanowić. 

Prawo nie jest respektowane
Głosy sprzeciwu wobec projektów powstania funduszu gwarancyjnego są jednak coraz silniejsze. Jeden z głównych argumentów jest taki, że środki, które miałby zgromadzić fundusz, miała zapewnić obowiązująca w polskim prawie gwarancja ubezpieczeniowa. – Uważam, że to respektowanie istniejącego prawa sprawia, że wszyscy możemy się czuć bezpiecznie. Jeśli jednak pozwalamy na jego omijanie, sami na siebie ściągamy ryzyko. Dlaczego kierowcy jeżdżą tak, jak jeżdżą? Bo nie jest respektowane prawo – mówi Marek Andryszak, prezes TUI. Dodaje, że zwłaszcza w przypadku upadłości Sky Clubu było jasne, że obowiązująca go gwarancja była zbyt niska, nikt jednak nie zwrócił na to uwagi. – Gdzie był wtedy marszałek? – denerwuje się Andryszak. Podobne stanowisko prezentuje Marek Ciechanowski z Dolnośląskiej Izby Turystyki. – Niech marszałkowie zaczną robić kontrole, kiedy zbierają deklaracje o gwarancjach ubezpieczeniowych – postuluje Ciechanowski. Jednak w świetle obowiązujących przepisów urzędnicy mają niewielki zakres uprawnień kontrolnych. Jak poinformowała Marta Milewska z mazowieckiego urzędu marszałkowskiego, kontroli może podlegać jedynie zgodność wysokości gwarancji z minimalnym progiem narzuconym przez ustawodawcę. A minimalna gwarancja nie jest równoznaczna z „wystarczającą”. Teraz, jak pokazała praktyka, dopóki touroperator nie złoży oświadczenia o niewypłacalności, urząd ma związane ręce. Nawet gdy docierają do niego niepokojące sygnały, to nie ma możliwości ich realnego zweryfikowania. Milewska powołała się na przykład Sky Clubu, kiedy to po doniesieniach klientów biura marszałek mógł jedynie zapytać, czy touroperator ma kłopoty. – Zarząd Sky Clubu zapewniał, że wszystko jest w porządku, a następnego dnia złożył oświadczenie o niewypłacalności – powiedziała Milewska. Kwestia niedostatecznych uprawnień kontrolnych była jednym z tematów spotkania przedstawicieli urzędów marszałkowskich, branży turystycznej i Ministerstwa Sportu i Turystyki w dniu 26 lipca. Urzędy potwierdziły wówczas swoje poparcie dla funduszu, postulowane już wcześniej. 

Gwarancja (nie) do podniesienia
W lawinie pomysłów na uleczenie obecnej sytuacji brakuje takich, które wskazywałyby, co można zrobić, żeby poprawić funkcjonowanie gwarancji ubezpieczeniowej. – Po co tworzyć nowe prawo, skoro nie respektujemy starego? – pyta Andryszak. Dodaje, że dopiero, gdy okaże się, że obecny system – w pełni respektowany – jest niewystarczający, można usiąść do rozmów nad tworzeniem dodatkowych zabezpieczeń. Jako jeden z nielicznych w branży proponuje również rozważnie pomysłu o ogólnym podwyższeniu gwarancji. Idea ta jest jednak odosobniona. Widać to było zwłaszcza podczas zorganizowanej przez TTG dyskusji branżowej. – Aby uszczelnić system, nie zawsze musimy dążyć do podnoszenia gwarancji. Są jeszcze inne rozwiązania, które w sposób skuteczny chroniłyby klientów – powiedziała wówczas Katarzyna Sobierajska. Również prezes PZOT Krzysztof Piątek apelował, by wysokość gwarancji pozostała niezmieniona. – Wiemy, że szybkie zmiany prawa charakteryzują się niską jakością. We wrześniu ubiegłego roku gwarancje zostały drastycznie podniesione. Możemy tę branżę po prostu udusić poprzez gwałtowne reagowanie na przejaskrawione głosy o podnoszeniu gwarancji. Te przypadki są doskonałym przykładem do sprawdzenia, czy obecny system jest wystarczający – apeluje Piątek. Jednocześnie przedstawiciele towarzystw ubezpieczeniowych zaznaczają, że problemem nie jest sama wysokość gwarancji: – Wysokość gwarancji jest zależna od przychodów z działalności organizatora za poprzedni rok rozliczeniowy. Tymczasem pojawia się głęboka rozbieżność między bieżącą sprzedażą, a tym, co się okazuje na koniec roku – powiedziała Bogumiła Wardzińska, szefowa biura Mentor. 

Ubezpiecz się sam
Marek Ciechanowski twierdzi, że istotne jest wprowadzenie obowiązku wykupu gwarancji u tego samego ubezpieczyciela, u którego touroperator ma umowę generalną. Dzięki temu ubezpieczyciel mógłby – porównując liczbę zgłaszanych klientów i wysokość gwarancji – na bieżąco śledzić adekwatność kwoty zabezpieczenia do realnych potrzeb. – Ubezpieczyciel nie jest w żaden sposób nadzorcą finansowym. Nie taka jest jego rola – zarzeka się jednak Grzegorz Prądzyński, prezes Polskiej Izby Ubezpieczeń. Odpowiedzialności za monitorowanie wysokości gwarancji nie podejmą również urzędy marszałkowskie, których zakres kompetencji w tym zakresie jest ograniczony przez obecnie funkcjonujące zapisy w ustawie o usługach turystycznych.
Póki trwa dyskusja o kształcie przyszłych zabezpieczeń, pozostawione w impasie biura podróży same starają się znaleźć wyjście z sytuacji. Firma Ecco Holiday wprowadziła nowe ubezpieczenie gwarantujące zwrot 100 proc. wpłaty w wypadku niezrealizowania umowy przez organizatora. – Koszt ubezpieczenia pokrywa w całości organizator, czyli Ecco Holiday Sp. z o.o. a polisą objęci są klienci podróżujący pod marką Ecco Holiday oraz Ecco Travel – czytamy w oficjalnym oświadczeniu. Ubezpieczenie zostało wykupione w Towarzystwie Ubezpieczeń Wzajemnych SKOK i stanowi de facto ubezpieczenie od bankructwa. – Do tej pory nie zrobiono analizy upadłości Selectours. Mam taką cichą nadzieję, że upadłość tych dwóch biur podróży, zwłaszcza Sky Clubu, nie zostanie zmarnowana, że zostaną wyciągnięte wnioski – postuluje Małgorzata Mastalerz z ITRP. Dodaje, że ostatnie przypadki upadłości pokazują również, że gwarancja obowiązująca nowo powstające biura jest zbyt niska. 

Analiza przypadków
Pod rozwagę trzeba wziąć wiele innych zależności i powiązań, także między samymi podmiotami turystycznego biznesu. Turyści chcieliby widzieć w sprzedawcach ofert swoich doradców, którzy np. uprzedzą o potencjalnym niebezpieczeństwie związanym z chwiejną pozycją na rynku twórcy określonych ofert. Sami agenci też lubią taką rolę,
bo tworzy ona stabilną więź z klientami biura, którzy wiedzą, że jak „pan Zdzisio doradzi, to wakacje są super”. Touroperatorzy jednak – a większość nie prowadzi własnej sprzedaży lub ma tylko szczątkową jej sieć – chcieliby mieć w agentach lojalnych współpracowników, a nie „kretów” („niech pani nie kupuje Sky Clubu, bo nie przetrwa sezonu”). Branża rzeczywiście wie lepiej, ale nie jest wszechwiedząca. Czarna propaganda może wywrócić niejedno biuro, a na pewno pogłębi kłopoty podmiotu starającego utrzymać się na powierzchni. Może po prostu sami touroperatorzy powinni rozważyć większą transparentność własnej kondycji. Utarło się, że firmy turystyczne niechętnie zdradzają stan swoich finansów, uważając takie dane za superwrażliwe. – Turysta w dobie internetu może sam sobie zarezerwować hotel, przejazd, a nawet imprezy na miejscu – mówi Paweł Niewiadomski. – Musi jednak mieć świadomość, że tylko zakup imprezy turystycznej (tj. co najmniej dwóch usług) jest prawnie chroniony i zabezpieczony, a zbankrutować może każdy. O ile fundusz gwarancyjny został pomyślany wyłącznie po to, by zabezpieczyć powroty i roszczenia klientów biura podróży, to z masy upadłościowej hotelarza czy przewoźnika pokrywa się długi wobec wszystkich wierzycieli, a indywidualny klient jest na samym końcu tego łańcucha. Ci, którzy mieli lecieć OLT Express rozkładowym rejsem, zostali na lodzie. Ci, których OLT Express miało zawieźć na wakacje organizowane przez Sun & Fun czy Itakę – polecieli, nic nie dopłacając, innym, wynajętym przez touroperatora samolotem. Upadłość przewoźnika stanowiła poważny problem dla biur podróży, ale już nie dla ich klientów. Taka to „drobna” różnica – dodaje. 

Uszczelniać zamiast pomnażać
Niewłaściwe funkcjonowanie gwarancji rodzi pytanie, czy powołanie do życia kolejnego systemu również nie zakończy się fiaskiem. Choć prezes PIT Paweł Niewiadomski zapowiada, że nowo powstały fundusz byłby niezależnie nadzorowany, a Krzysztof Piątek zapewnia, że przedsięwzięcie takie miałoby charakter low-costowy, rodzą się słuszne obawy, że będzie to kolejna instytucja, która nie będzie w stanie sprawnie funkcjonować. – Sądzę, że będą to tylko kolejne miejsca pracy – niepokoi się Marek Andryszak. Krzysztof Piątek twierdzi z kolei, że choć PZOT popiera powstanie funduszu, postuluje, by utworzono go jedynie przy całkowitej przebudowie działającego już systemu zabezpieczeń. – Nie jesteśmy za tworzeniem kolejnego kosztu i obowiązku dla touroperatorów. W każdej wypowiedzi podkreślam, że obecna ustawa już gwarantuje pełny zwrot kosztów. Póki ta ustawa funkcjonuje, nie ma powodu, by tworzyć coś dodatkowego – deklaruje Piątek. Dodaje również, że działania władzy do natychmiastowego utworzenia funduszu przy pozostawieniu obecnego brzmienia ustawy i systemu gwarancji wynikają jedynie z chęci zdjęcia z siebie tego problemu. Także prezes PIT Paweł Niewiadomski uspokaja, że po wprowadzeniu funduszu jako drugiego filara zabezpieczeń może się okazać, że gwarancje będą mogły zostać zmniejszone, a ostatecznie nawet całkowicie zlikwidowane. Przypomina również, że Polska jako członek Unii Europejskiej ma obowiązek zagwarantowania konsumentom pełnego bezpieczeństwa. Jeśli Unia po raz kolejny upomni nas – tak jak zrobiła to w 2009 r. – znowu może dojść do sytuacji, w której prawo będzie tworzone w nieprzemyślanym pośpiechu – mówi.
Liczne i sprzeczne częstokroć głosy w sprawie ulepszenia systemu zabezpieczeń mogą doprowadzić do tego, że branża straci orientację, kto za czym postuluje. Ważne jest, żeby poszczególne stanowiska wynikały z prawdziwej analizy potrzeb. Może wypracowane wspólnie rozwiązanie rozwiąże sprawę lepiej niż pospieszne zmiany rozporządzenia ministra finansów, czy pisane w pośpiechu nowe akty prawne. Aby jednak tak się stało, potrzebna jest aktywność całego środowiska. Potrzeba również jasności, kto za czym lobbuje, żeby na końcu nie okazało się, że „konsultowane z branżą” rozwiązanie ministerstwa jest jego autorskim pomysłem. LO, KP