Unijna dyrektywa nie rozwiąże wszystkich naszych problemów

Dyrektywa Rady Europy w sprawie zorganizowanych podróży, wakacji i wycieczek (90/314/EWG) została wprowadzona 13 czerwca 1990 r. W obecnym brzmieniu dyrektywa obejmuje pakiety wakacyjne, które łączą co najmniej dwie usługi. Dodatkowo co najmniej dwa z powyższych elementów mają funkcjonować w ramach jednej oferty, a usługa turystyczna obejmuje ponad 24 godz. programu lub nocleg. Unijne prawo określa zakres zobowiązań organizatora i sprzedawcy. Określa również prawa, jakie przysługują konsumentowi. Dyrektywa unijna nie działa bezpośrednio na państwa członkowskie, a jedynie zmusza je do dostosowania prawa krajowego do jej zasad. W dodatku, jak większość praw konsumenckich, dyrektywa 90/314 ma charakter minimalny. W praktyce oznacza to sporą dowolność przy nadawaniu ostatecznego kształtu prawa w Polsce. 

Nowe potrzeby
Fakt, że dyrektywa obowiązuje już ponad 20 lat w niczym nie umniejsza możliwości jej dalszego funkcjonowania. Jednak w wypadku materii tak zmiennej, jak rynek usług turystycznych, dosyć szybko stało się jasne, że przepisy nie uwzględniają ani nowych potrzeb branży turystycznej, ani nowych zagrożeń dla konsumentów. Przyczynił się do tego przede wszystkim rozwój internetu oraz pojawienie się tanich przewoźników lotniczych. Coraz większa liczba osób sama organizuje sobie wakacje, łącząc pojedyncze oferty zakupione w sieci. W rezultacie nie jest już chroniona przez uchwalone w 1990 r. prawo, które obejmuje jedynie gotowe pakiety turystyczne. Potrzebę zmian pokazały również głośne procesy sądowe, które wynikały z braku precyzji obecnego prawa. 

Propozycje zmian
W 2007 r. Komisja Europejska opublikowała dokument, w którym określiła główne kierunki zmian oraz kwestie, które miały zostać omówione w ramach konsultacji społecznych. Odpowiedzi na zamieszczone na stronach komisji kwestionariusze można było udzielać do 1 października 2007 r. Wśród poruszonych przez komisję problemów pojawiła się już na początku kwestia tego, co może być uznane za pakiet wakacyjny. Wyniki konsultacji pokazały, że choć większość zainteresowanych zmianą prawa uważa, że terminologia powinna być doprecyzowana, blisko połowa nie popiera pomysłu, by kupowane przez internet „pakiety dynamiczne” zostały objęte nowelizacją dyrektywy.
Jednak jedną z najważniejszych kwestii poruszanych przez zainteresowanych zmianą dyrektywy jest odpowiedzialność organizatora i sprzedawcy. Zwłaszcza w przypadku pośrednika łączącego poszczególne oferty w jeden pakiet. Dyskutowane jest również rozszerzenie obowiązku posiadania gwarancji także na linie lotnicze. 

Głos z Polski
Podnoszone w konsultacjach społecznych problemy były oczywiście różnie przedstawiane w zależności od interesów zainteresowanych tematem grup. Siły rozkładają się pomiędzy organizacje konsumenckie, touroperatorskie, transportowe i hotelarskie a także mające silną pozycję poszczególne firmy (TUI) i koncerny lotnicze. Wśród instytucji wiodących, reprezentujących poszczególne państwa członkowskie, przeważają takie, które zajmują się prawami konsumentów. Sytuacja ta dotyczy również Polski. – Jeżeli powstanie nowa dyrektywa, to będziemy odpowiedzialni za jej wdrożenie – zapowiada zajmujący się tą sprawą Paweł Bryda, główny specjalista w departamencie polityki konsumenckiej UOKiK. Dodaje jednak, że urząd nie pracuje nad polskim stanowiskiem sam. W pracy nad wszystkimi wysyłanymi przez Polskę kwestionariuszami aktywnie uczestniczyło Ministerstwo Sportu i Turystyki. Głosem polskiej branży będzie również stanowisko ECTAA – Europejskiej Federacji Związków Biur Podróży. Obecny prezes PIT Paweł Niewiadomski od 2004 r. był wiceprezesem tej organizacji, a teraz jest w składzie jej zarządu. – Paweł Niewiadomski. wyjaśnia, że brak odrębnego stanowiska PIT wynika z faktu, że izbie udało się przekonać ECTAA do wszystkich zasadniczych postulatów izby. 

Sprzeczne interesy
Rozdźwięk pomiędzy interesami poszczególnych grup najlepiej widać w odpowiedziach z kwestionariuszy z konsultacji społecznych. Każda z zainteresowanych stron chce, aby dokonane w prawie zmiany były jak najbardziej korzystne dla reprezentowanego przez nie sektora. Widać to chociażby w sprzeczności poglądów na kwestie związane z liniami lotniczymi. Przykładowo, hiszpański Spainair uważa, że kary za podwyższenie ceny biletu w czasie krótszym niż 20 dni przed odlotem są zbyt wysokie. Postuluje również niepodłączanie przewoźników lotniczych pod obowiązek posiadania gwarancji ubezpieczeniowych. Z opinią taką nie zgadza się część organizacji touroperatorskich, chociażby ECTAA. 

Brak zainteresowania konsultacjami
To, jakie kwestie zostaną uregulowane przez nowelizację dyrektywy, zależy w znacznym stopniu od potrzeb samych zainteresowanych stron. Choć część postulatów zmian została odgórnie zaproponowana przez Komisję Europejską, zdecydowana większość wynika z konsultacji społecznych, przeprowadzonych w latach 2007–2010. Na stronach Komisji Europejskiej dostępne były kwestionariusze, poprzez które można było wypowiedzieć się na temat funkcjonowania dyrektywy 90/314. Jak jednak widać na stronach KE, żadna z polskich organizacji, prócz reprezentującego kraj UOKiK i PIT (zrzeszonej w ECTAA), nie zdecydowała się na zabranie głosu w tej sprawie. A szkoda, bo jak pokazują statystyki innych krajów, na krok taki zdecydowało się wiele wpływowych organizacji. Udział w konsultacjach wzięły również organizacje krajowe, jak choćby Federacja Irlandzkich Hoteli, Swedish Bus and Coach Federation, TUI UK czy Confederation of Passangers UK. Zarówno Elżbieta Wyrwicz z departamentu turystyki MSiT, jak i Paweł Bryda z UOKiK, zapytani o dostępność informacji o konsultacjach społecznych odpowiedzieli, że inicjatywa udziału leżała wyłącznie po stronie władz poszczególnych organizacji. – Na stronach KE ogłaszana jest informacja o konsultacjach i branża powinna aktywnie śledzić, co się tam dzieje – skomentował bierność polskiej strony Paweł Bryda. Również Elżbieta Wyrwicz zapewnia, że wiadomość o rozpoczęciu konsultacji z pewnością nie tylko pojawiła się na stronach departamentu turystyki, lecz również została wysłana jako okólnik do ok. 20 czołowych polskich organizacji związanych z branżą turystyczną.
Efektem braku aktywności polskiej branży jest jednak stosunkowa spójność stanowiska. Zarówno UOKiK, jak i ECTAA opowiadają się zasadniczo za takimi samymi rozwiązaniami. Obie organizacje przyznają, że w Polsce problem szarej strefy, organizatorów nieobjętych prawem unijnym, jest dotkliwy. Postulują, by przepisy obejmowały również okazjonalnych organizatorów pakietów podróżnych, także organizacje kościelne i szkoły. Zarówno UOKiK jak i ECTAA przyznają również, że nie powinno się nakładać na organizatorów turystyki dodatkowych wymogów co do formy drukowanych materiałów. Zgadzają się również, że prawo powinno dopuszczać wzrost ceny oferty, o ile jest on wynikiem wzrostu kosztów organizacji. Pewne różnice pojawiają się już jednak w przypadku zmian w ofercie. UOKiK domaga się doprecyzowania definicji „szczególnych warunków” i „pakietu zastępczego”. Tymczasem zrzeszająca touroperatorów ECTAA postuluje liberalne podejście do tematu. Jeszcze większa rozbieżność pojawia się w kwestii możliwości odwołania wypoczynku z powodu braku dostatecznej liczby zgłoszonych uczestników. Podczas gdy ECTAA domaga się, by organizator nie ponosił negatywnych konsekwencji, UOKiK dopuszcza możliwość takiej zmiany prawa, by konsument mógł domagać się odszkodowania przed sądem. 

Długa droga do nowelizacji
Wszystko wskazuje na to, że nowelizacja dyrektywy 90/314 może zostać przyjęta dopiero w końcu roku 2013 lub na początku roku 2014. Ten dosyć odległy termin wynika z długotrwałych procedur unijnych, jakie wymagane są przy zmianie dyrektyw.
Liczne ostatnio debaty nad potrzebnymi zmianami w ustawie o usługach turystycznych sprowadzają się najczęściej do stwierdzenia, że póki co możemy jedynie oczekiwać na pojawienie się nowej dyrektywy unijnej, która stanowi podstawę dla prawa krajowego. Tłumaczenie, te brzmią rozsądnie – po co wykonywać tę sama prace dwa razy. Nie należy jednak zapominać, że dyrektywa ma charakter ogólny i nie rozwiąże większości szczegółowych problemów branży. Choć prace nad poprawą funkcjonującego w Polsce prawa nie powinny powstawać na fali ostatnich upadłości, nie należy również odkładać ich rozpoczęcia do uchwalenia nowelizacji dyrektywy. Długotrwałe procedury oraz ogólny charakter prawa, jakim jest dyrektywa, sprawiają, że prace nad szczegółowymi rozwiązaniami powinny zostać rozpoczęte teraz. KP