Po co ta nowelizacja?

Stanisław Piśko

Analizy rządowego projektu opracowanego prze MSiT można dokonać przez pryzmat tego, czego w ustawie nie ma, oraz tego, co w niej jest. Wśród pominiętych w projekcie rządowym regulacji jest wiele istotnych zagadnień dotyczących działalności polskich biur podróży. Brak tych pominiętych regulacji oraz proponowany przez rząd tzw. system zabezpieczeń turystycznych są przedmiotem głównego sporu pomiędzy ministerstwem a środowiskiem turystycznym. Przy czym o ile w sprawie systemu zabezpieczeń turystycznych pogląd branży turystycznej nie jest jednolity, to już w przypadku pominiętych regulacji pogląd izb turystyki zrzeszających biura podróży jest prawie taki sam.

Brakujące regulacje
Projekt nie zawiera kilkudziesięciu regulacji zgłoszonych przez biura podróży, a także wielu zmian, które zawarte były w pierwszej wersji projektu rządowego z dnia 25 marca 2009 r. Pominięcie niektórych z nich jest zdumiewające. Musi ono rodzić refleksję na temat gotowości i możliwości podejmowania problematyki biur podróży przez MSiT.
Wśród wielu pominiętych przepisów są m.in. takie jak: regulacje dotyczące przedawnienia roszczeń z tytułu umów o świadczenie usług turystycznych, dopuszczenie możliwości stosowania przez polskie biura podróży tzw. potrąceń zryczałtowanych przy rezygnacji przez klientów z wcześniej opłaconych wyjazdów (taka możliwość istnieje we wszystkich krajach UE) czy też uznanie, że wzrost ceny imprezy turystycznej nieprzekraczający 10 proc. nie jest znaczącą zmianą warunków umowy upoważniającą klienta do bezkosztowej rezygnacji z wyjazdu (zasada ta wpisana jest w ustawodawstwie sześciu krajów Unii).

Zabezpieczenia finansowe
Osobnym zagadnieniem są tzw. zabezpieczenia finansowe, których formę określają nowe przepisy art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy. W przepisach tych zrezygnowano po dyskusji na komisji sejmowej z zapisu mówiącego o konieczności posiadania przez biuro zabezpieczenia na pokrycie w pełnej wysokości kosztów powrotu klientów do kraju i zwrotów ich wpłat, w przypadku gdy organizator turystyki lub pośrednik turystyczny wbrew obowiązkowi nie może tego dokonać. Pozostawiono jednak obowiązek pokrycia kosztów powrotu klientów z imprezy, oraz zapewnienia zwrotów wpłat. Formalne skreślenie wyrazów „w pełnej wysokości” nie ma żadnego merytorycznego znaczenia, bowiem i bez tych słów chodzi o zwrot pełny, a nie częściowy. W przepisie tym obowiązek posiadania środków na zwrot wpłat i pokrycie kosztów powrotu nałożono na przedsiębiorcę oraz określono, jaka ma być forma tego zabezpieczenia. Formą tą może być: zawarcie umowy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej lub zawarcie umowy ubezpieczenia na rzecz klientów, lub przyjmowanie wpłat klientów wyłącznie na rachunek powierniczy, jeżeli usługi turystyczne wykonywane są wyłącznie na terenie kraju.

Żaden przepis ustawy nie definiuje, jak wysokim zabezpieczeniem musi dysponować przedsiębiorca, by spełnić określone w ustawie warunki. Zgodnie z przepisami art. 10 ustawy Minister Finansów określa tylko minimalną sumę gwarancji bankowej lub minimalna sumę gwarancyjną na rzecz klientów wymaganą od przedsiębiorcy. Natomiast przedsiębiorca musi sam określić sumy właściwe tych gwarancji w przedkładanej Marszałkowi Województwa gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej.

Rachunki powiernicze
Analizując przedstawione w projekcie formy zabezpieczeń, może okazać się, iż dwie z nich będą zupełną fikcją istniejącą tylko w ustawie. Zabezpieczenia wymagane od organizatorów turystyki krajowej i zagranicznej turystyki przyjazdowej były i zapewne będą na znacznie niższym poziomie niż te wymagane od organizatorów zagranicznej turystyki wyjazdowej. Stąd też uzyskanie ich jest mniejszym problemem. Trudno więc przypuszczać, by organizatorzy turystyki w kraju musieli sięgać po formę zabezpieczeń, jaką są rachunki powiernicze. A tylko dla nich są one w ustawie stworzone. Forma ta pozostanie więc z pewnością wyłącznie teoretyczną możliwością. Trudno jednak nie zadać w tym miejscu pytania, dlaczego nie przewidziano możliwości skorzystania z takiego zabezpieczenia przez bardziej tego potrzebujących organizatorów turystyki za granicą.

Ubezpieczenia na rzecz klientów
Drugą formą pozostałą wyłącznie na papierze mogą być ubezpieczenia na rzecz klientów. Tak może się stać, o ile ubezpieczenia te będą zawierane tak jak dotychczas na rzecz każdego klienta z osobna, a minimalną sumą gwarancyjną określaną przez Ministra Finansów będzie cena imprezy turystycznej. Wówczas ubezpieczenie organizatora turystyki jest co najmniej równe łącznym planowanym przychodom z organizacji imprez turystycznych. Ta forma jest niewątpliwie najlepszym w Europie zabezpieczeniem klienta, tylko wiąże się ona z bardzo dużym ryzykiem ubezpieczyciela. Tak dużym, iż w ostatnich latach część ubezpieczycieli wycofała tę formę ubezpieczeń ze swojej oferty, a pozostała część żądała za ich zawarcie coraz większych opłat. Towarzyszyły temu trudności w zapewnieniu reasekuracji dla tych ubezpieczeń. Prowadziło to do stopniowego zastępowania ich gwarancjami.

Mając na uwadze zaistniałą sytuację, zespół opracowujący na zlecenie MSi T w roku 2008 założenia nowelizacji ustawy zaproponował „ucywilizowanie” tego ubezpieczenia i zawieranie go przez przedsiębiorcę na rzecz klientów na minimalną sumę gwarancyjną stanowiącą odpowiedni procent jego łącznych obrotów z tytułu organizacji nabywanych przez nich imprez. Łączne środki z tytułu takiego ubezpieczenia byłyby więc równe środkom z gwarancji. Opłata za jego uzyskanie byłaby wyższa od opłaty za gwarancją. Ale byłaby niewątpliwie niższa od opłaty za zawarcie obecnej umowy ubezpieczenia obejmującej co najmniej 100 proc. obrotów z tytułu organizacji imprez na rzecz klienta. Przedsiębiorcy chcący zawrzeć taką umowę nie musieliby posiadać żadnego majątku pod zastaw wymaganego przy udzielaniu gwarancji. Forma ta mogłaby okazać się korzystna szczególnie dla małych biur podróży. Możliwość takiego przekształcenia tego ubezpieczenia przewidziano w projekcie ustawy z dnia 25 marca 2009 r. Obecnie z tego zrezygnowano.
Utrzymanie tego ubezpieczenia w formie dotychczasowej może okazać się niemożliwe, bowiem prawa rynku, którymi muszą kierować się ubezpieczyciele, są silniejsze od wszelkich ewentualnych nakazów i poleceń.

Gwarancje bankowe i ubezpieczeniowe
W kontekście przedstawionych faktów jedyną realną formą zabezpieczeń finansowych wymienioną w ustawie mogą okazać się gwarancje bankowe lub ubezpieczeniowe. Obecnie podstawą określania wysokości gwarancji w obowiązujących przepisach ustawy są roczne przychody z tytułu świadczenia usług (organizacji bądź pośrednictwa) na rzecz klientów. Klientów rozumianych (zgodnie z art. 3 pkt. 11 ustawy) jako nabywców usług turystycznych w celach niezarobkowych. Dlatego też przy określaniu przychodów z tytułu sprzedaży nie należało dotychczas uwzględniać przychodów z tytułu nabywania usług turystycznych przez innych przedsiębiorców. Obecnie istnieją podstawy do przypuszczeń, iż podobnie jak w projekcie z 25 marca 2009 roku Ministerstwo Turystki zaproponuje przy ustalaniu podstawy naliczania gwarancji uwzględnianie całych obrotów biura podróży z tytułu danego rodzaju działalności. Rozwiązanie takie może spowodować wzrost wysokości gwarancji (liczonej nawet jako taki sam jak obecnie procent od sprzedaży) o kilka lub kilkadziesiąt razy.
Szczególnie dotkliwie ten wzrost mogą odczuć biura podróży zajmujące się we współpracy z biurami z zagranicy organizacją zagranicznej turystyki przyjazdowej. Możliwy jest także wzrost do 12 proc. (od sprzedaży) gwarancji dla organizatorów zagranicznej turystyki wyjazdowej. Taki bowiem jej poziom proponowano w projekcie z dnia 25 marca 2009 roku.

Zapewnienie zwrotów w pełnej wysokości
Biuro podróży chcące spełnić warunek pokrycia kosztów powrotów klientów do kraju oraz zwrotu wpłat (wszystkich) może postąpić na dwa sposoby. Uznać, że posiadanie gwarancji na minimalnym określonym przez Ministra Finansów poziomie stanowi spełnienie tego warunku lub próbować oszacować dostateczny poziom tych gwarancji w oparciu o własne analizy albo opinie ekspertów. Potrzebę zadeklarowania przez przedsiębiorcę kwoty gwarancji niezbędnej na sfinansowanie określonych w ustawie kosztów i wypłat przewiduje wzór gwarancji mający stanowić załącznik do ustawy. Marszałek Województwa, którego zadaniem jest przestrzeganie zgodności z ustawą treści gwarancji przedkładanych przez przedsiębiorcę, może uznać, iż gwarancje w wysokości minimalnej ustalonej przez Ministra Finansów spełniają wymóg ustawy, lub może zażądać racjonalnego uzasadnienia i określenia ich poziomu. Można przewidzieć, iż większość przedsiębiorców będzie przedkładać gwarancje w wysokości minimalnej, a jak postąpią marszałkowie województw pokaże praktyka.

Bezpieczeństwo klienta.
Wprowadzone nowelizacją ustawy przepisy w niewielkim stopniu zwiększają bezpieczeństwo klientów, bo nawet 12 proc. liczonych od przychodów gwarancji nie dają pewności, że środków na określone w ustawie powroty i wypłaty wystarczy. Cel taki pozwalają zapewnić gwarancje stanowiące ok. 25 proc. obrotów przedsiębiorcy. Podnoszenie ich do takiego poziomu stanowi jednak zbyt duże obciążenie dla przedsiębiorców, dlatego też tylko nieliczne kraje Unii wybrały tę drogę. Większość z nich stworzyła systemy zabezpieczeń finansowych, na które składa się posiadanie równocześnie niewielkich gwarancji lub ubezpieczeń oraz równoczesna przynależność do obligatoryjnych lub dobrowolnych funduszy. Takie rozwiązania, jeżeli nawet w znacznym stopniu nie obniżają obciążeń biur podróży, to pozwalają na rozłożenie ich w czasie i powiązanie z realnymi przychodami. Stworzony natomiast dzięki temu system bezpieczeństwa zbiorowego pozwala na pełną ochronę finansowych interesów klientów.
W przypadku polskiej ustawy bezpieczeństwa klientów nie zwiększa też rezygnacja z przepisu zawartego w pierwszej wersji projektu rządowego nowelizacji ustawy z dnia 25 marca 2009 roku, który stanowił, iż „przyjmowanie przez przedsiębiorcę od klientów przedpłat przekraczających 10 proc. ceny imprezy turystycznej w okresie wcześniejszym niż 3 miesiące przed jej rozpoczęciem wymaga zwiększenia sumy zabezpieczenia proporcjonalnie do wydłużenia okresu pobierania tych przedpłat”.

Brak tego przepisu będzie nadal umożliwiał zaciąganie przez biura podróży nieoprocentowanych, długoterminowych kredytów u klientów. Może także stanowić tak jak dotychczas punkt wyjścia do wcześniejszego gromadzenia środków przez przedsiębiorców planujących upadłość. Być może brak możliwości pobierania tych wcześniejszych przedpłat mógłby spowodować znaczne obniżenie wysokości zabezpieczeń wymaganych od organizatorów turystyki i pośredników turystycznych.

W przepisach ustawy nie przewidziano także żadnej możliwości ingerencji w działalność przedsiębiorcy nawet w przypadku ewidentnego zagrożenia jej upadłością. W takiej sytuacji zarówno Marszałek Województwa, jak i podmioty, które udzieliły zabezpieczeń, mogą tak jak dotychczas tylko czekać. Inne działania będą bowiem sprzeczne z obowiązującym nadal prawem. Nie zwiększa to bezpieczeństwa klientów.

Bezpieczeństwo biur podróży
Powyższa analiza przepisów projektów ustawy dotyczących zabezpieczeń finansowych wymaganych od polskich biur podróży musi prowadzić do kilku wniosków. Pierwszym z nich jest fakt skomplikowania od strony prawnej zasad i możliwości nabywania zabezpieczeń finansowych. Drugim jest niewątpliwy wzrost wysokości obecnych zabezpieczeń. Trzecim jest nieuchronny wzrost opłat za ich uzyskanie. Czwarty to fakt, że w praktyce jedynym realnym zabezpieczeniem możliwym do uzyskania przez organizatora lub pośrednika turystycznego będzie gwarancja bankowa lub ubezpieczeniowa. Piąty wniosek wynika z czwartego, a jest nim stwierdzenie, iż zabezpieczenia będą mogli uzyskać tylko przedsiębiorcy dysponujący odpowiednio dużym majątkiem, który będzie wymagany od nich pod zastaw przy udzielaniu gwarancji. Taki zespół uwarunkowań towarzyszący uzyskaniu wymaganych zabezpieczeń będzie mógł być spełniony tylko przez nieliczne polskie biura podróży. Stąd też można postawić wielce prawdopodobną tezę, że wprowadzony nowelizacją ustawy system zabezpieczeń zagraża bezpieczeństwu polskich biur podróży, a ściślej zagraża możliwości dalszego prowadzenia przez nich działalności w roli organizatorów turystyki i pośredników turystycznych.
Tezę tę można sprawdzić, wprowadzając w życie przepisy ustawy. Skutki tego sprawdzenia mogą jednak okazać się nieodwołalne, a może wśród nich być zaprzestanie działalności przez setki polskich organizatorów turystyki. Następstwa tego „wybicia” polskich biur podróży będą miały również negatywny wpływ na działalność towarzystw ubezpieczeniowych pozbawionych przychodów nie tylko z opłat za gwarancje i ubezpieczenia, z których uzyskania zrezygnują organizatorzy turystyki i pośrednicy turystyczni, ale również pozbawionych wpływów z tytułu zawierania umów ubezpieczeń od następstw nieszczęśliwych wypadków i kosztów leczenia przez organizatorów wyjazdów za granicę.

W tym kontekście mająca wyobraźnię część środowiska turystycznego musi zadać pytanie, dlaczego autorzy ustawy nie podjęli wysiłku stworzenia przynajmniej nieobligatoryjnego funduszu zabezpieczeń turystycznych, który pozwalałby (jak proponowano) na obniżenie wysokości gwarancji do maksimum 4 proc. przychodów, obniżał do możliwego do spełnienia poziomu obciążenia biur podróży i zapewniał prawie pełną ochronę finansowych interesów klientów. Fundusz taki byłby też alternatywą i uzupełnieniem dla zaproponowanych w ustawie bardzo ograniczonych i kosztownych możliwości uzyskania koniecznych zabezpieczeń przez biura podróży.